Zmiana sposobu użytkowania budynku – usługi hotelarskie

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku

Odpowiadając na postawione pytania, należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy – Prawo budowlane (P.b.) – zwłaszcza te, które stanowią o tzw. zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Pisał Pan bowiem, że zamierza wydzielić pomieszczenia w budynku na cele „hotelowe”. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 71 P.b. – przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej – tj. do PINB i do starostwa (urzędu miasta). W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis i rysunek określający usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, a także zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w braku tegoż planu miejscowego – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wykluczone jest także, że PINB zwróci się do Powiatowego Inspektora Sanepidu o oględziny miejsca i wydanie stosownej opinii.

Zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Należy liczyć się ze sprzeciwem, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagać będzie wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – w szczególności może mieć to miejsce w sytuacji, gdy będzie Pan dokonywał przebudowy domu, tzn. dokonywał poważnej ingerencji w konstrukcję budynku i np. zmieniał układ ścian nośnych. Podobnie spotka się Pan ze sprzeciwem, gdy zmiana naruszy treść decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu lub będzie mogła spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych albo wprowadzi lub utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Zgodnie z art. 71a P.b. – w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia na które nie służy zażalenie, wstrzyma użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części – z nałożeniem na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, o których wyżej była mowa. W razie wykonania tego obowiązku ustalana jest tzw. opłata legalizacyjna. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Niewykonanie zaś tego obowiązku skutkować będzie wydaniem przez PINB decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zobacz również: Salon kosmetyczny w mieszkaniu w bloku

Ochrona przed zmianami przeznaczenia obiektów budowlanych

Rygoryzm ustawodawcy łagodzi nieco orzecznictwo sądów administracyjnych, bowiem ratio legis wprowadzenia art. 71 P.b. był wzgląd na bezpieczeństwo publiczne rozumiane jako ochrona przed zmianami przeznaczenia obiektów budowlanych, które mogłyby wpłynąć na bezpieczeństwo ich użytkowników.

Jednakże nie można, jak się wydaje, rozciągać zakresu zastosowania tego przepisu na przypadki, gdy dany obiekt (lokal, budynek użytkowany) jest w nieco inny sposób użytkowany niż poprzednio – przy zachowaniu zasadniczej jego funkcji. Takie nieuzasadnione rozciągnięcie zakresu zastosowania omawianego przepisu zamiast pełnić funkcję ochronną – przy realnym braku zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego – mogłoby stanowić naruszenie zasad wynikających z innych przepisów prawa. W szczególności chodzić tu może o wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej. Powyższego stanowiska co do braku konieczności zastosowania art. 71 P.b. w sprawie zmiany budynku mieszkalnego na minihotel można by ewentualnie bronić opierając się na wspomnianym już nieco liberalniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1395/14 – z 26 lutego 2016 r. Sąd ten stwierdził, że „…zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 Prawa budowlanego.”

Z kolei w wyroku NSA z dnia 13 września 2016 r. o sygn. II OSK 3028/14 czytamy: „W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że literalne odczytywanie art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie, jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku uzyskania pozwolenia, a obecnie zgłoszenia. Podkreśla się, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne (wyrok NSA z 13 maja 2014r. II OSK 1532/13). Przy wykładni art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należy uwzględnić, że stanowi on regulację ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie (art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uzasadnieniem ograniczenia tego konstytucyjnego prawa jest ochrona wyższych wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez uzyskanie pozwolenia (obecnie zgłoszenia) ma na celu ochronę tych wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1998 r., jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez ustawę – Prawo budowlane. Przy wykładni art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane należy zatem wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Ustalenie, czy w świetle tych wartości doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest szczególnie ważkie, gdy ma być to podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego”.

Wreszcie w wyroku NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 27 września 2002 r. IV SA 2147/00 stwierdzono, iż – „Artykuł 71 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy wymaga wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego, to znaczy dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenia powierzchni mieszkalnych na cele niemieszkalne. W rozpatrywanym przypadku żadna z przytoczonych sytuacji nie wystąpiła. ….Artykuł 71 ust. 2 prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu »rozumie się w szczególności«, ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego (...).”

Odnosząc się do kwestii ewentualnego kwestionowania planowanej działalności przez sąsiadów, wskazać należy, że prawo własności podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144-154 K.c.). Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. I tak np. gdy właściciel wynajmuje swój lokal na działalność, która zakłóca korzystanie z innych lokali (tzn. powoduje on tzw. niedozwolone immisje) – właścicielom sąsiednich nieruchomości służy roszczenie o zaniechanie tych „immisji” i o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Właściciele – sąsiedzi mogą w takiej sytuacji wezwać sąsiada, aby zaprzestał uciążliwych immisji, a następnie wystąpić z powództwem cywilnym do sądu o wydanie przez tenże sąd odpowiednich zakazów lub nakazów. Należy jednak podkreślić, że poziom immisji (np. hałas podjeżdżających aut, spaliny zwiększonej liczby aut, hałasy i krzyki gości wracających późno w nocy do „hotelu”) musi przekraczać tzw. „przeciętną miarę” – tzn. zwłaszcza normy przewidziane przepisami właściwych ustaw, w tym także przepisy o ciszy nocnej przewidziane w Kodeksie wykroczeń – egzekwowaniem tych ostatnich zajmuje się między innymi straż gminna oraz Policja.

Zobacz również: Czy można obciążyć najemcę podatkiem od nieruchomości?

W odniesieniu do podniesionej przez Pana kwestii podatkowej wskazać należy, że poglądy judykatury w tej mierze ewoluowały od bardziej restrykcyjnych dawniej po obecnie bardziej liberalne. Ogólnie rzecz biorąc dawniej przyjmowano, że w celu objęcia wyższym podatkiem od nieruchomości dana nieruchomość musi być faktycznie zajęta na prowadzenie biznesu w sposób pośredni lub bezpośredni. W wyroku z 22 dnia lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 460/08) NSA stwierdził, że „opodatkowanie podatkiem od nieruchomości znajdującego się w posiadaniu przedsiębiorcy budynku mieszkalnego (lub jego części) z zastosowaniem stawki właściwej dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, dotyczy tylko takiego budynku mieszkalnego (lub jego części), który jest zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej. Znajdujące się w takim budynku garaże i lokale użytkowe niezajęte na prowadzenie działalności gospodarczej podlegają opodatkowaniu z zastosowaniem stawki właściwej dla budynków mieszkalnych”. Z kolei w wyroku z 10 dnia stycznia 2012 r. (sygn. akt SA/Gd 932/11) WSA w Gdańsku podkreślił, że „nie jest okolicznością jedyną i przesądzającą o tym, że nabyta nieruchomość została zakupiona do przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kodeksu cywilnego przez osobę fizyczną – treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przedmiotu działania. Może bowiem zdarzyć się, że osoba fizyczna, która prowadzi działalność gospodarczą np. w zakresie turystyki, kupi budynek (dawniej wykorzystywany jako hotel) – jako osoba fizyczna, a nie przedsiębiorca – i wykorzystuje ten budynek do celów mieszkalnych, a nie do celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą”. Aktualnie orzecznictwo wydaje zmierzać w stronę opinii, że nie powinno się opierać rozstrzygnięć w sprawach podatkowych tylko na stwierdzeniu, że skoro osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą i jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, to wszystkie nieruchomości, które posiada i nabywa, powodują, że należy je opodatkować podatkiem od nieruchomości według stawki najwyższej (np. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., II FSK 559/13). Kwestia ta powinna być przedmiotem szczegółowego badania w postępowaniu podatkowym.

Zobacz również: Użyczenie lokalu a podatek

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.